建立城鄉統一的(de)建設用地(di)(di)市場，在符合(he)規劃和(he)用途管制前提下，允(yun)許農(nong)村(cun)集體(ti)經營性建設用地(di)(di)出讓、租賃、入(ru)股，實行(xing)與國有土地(di)(di)同等入(ru)市、同價(jia)同權(quan)，是農(nong)村(cun)土地(di)(di)制度改革方向和(he)目標(biao)之一。

2019年，全國人代會議通過將農村集體確定為工業、商業用途的經營性建設用地可通過出讓、租賃、入股等方式入市納入新修訂的《土地管理法》中，這為推進農村集體經營性建設用地入市政策提供了法律依據。

2023年3月，《自然資源部辦公廳關于印發<深化農村集體經營性建設用地入市試點工作方案>的通知》（自然資辦函〔2023〕364號），在全國部署新的一輪農村集體經營性建設用地入市試點工作，武鄉縣被確定為試點縣之一，對試點工作進行了積極探索。

作為農(nong)(nong)村土地(di)制度改革的重(zhong)要組(zu)成(cheng)部分，農(nong)(nong)村集體經營性建設用(yong)地(di)入(ru)市具有多重(zhong)意義。不僅(jin)有利于規(gui)范(fan)土地(di)交易市場秩序，促進鄉村振興，同時，有利于掌握并調(diao)整土地(di)供(gong)應，增(zeng)加政(zheng)府稅收、土地(di)增(zeng)值收益(yi)調(diao)節金等。

• 建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實現與國有建設用地同等入市，同權同價同責，在城鄉統一的建設用地市場中交易，更加充分保障農民的收益和財產權益；

• 有利于盤活存量閑置低效利用的土地，破解鄉村產業發展用地難瓶頸，彌補新增建設用地指標不足問題，為鄉村振興提供資金和空間支撐；

• 有助于發展壯大集體經濟，使村集體經濟組織享受土地增值收益，給村集體經濟注入新的活力；

• 可以增加農民收入，賦予農民土地財產權利，并解決農民在家門口就業問題；

• 通過集體建設用地入市，可以使落地企業享有與國有土地使用權同等權利，為企業解決土地抵押融資貸款問題。

PART.2 ?關鍵問題探索

結合武鄉縣實際，新興華安重點圍繞強化國土空間規劃約束和用途管制、明確土地用途和用地方式、建立開發利用監管機制、健全土地增值收益分配機制、維護市場主體合法權益、尊重農民入市主體地位等關鍵問題進行探索，在優化入市流程、入市宗地供給端和需求端等方面取得了初步成效。

? 01?優化入市流程

為穩妥有序地開展農村集體經營性建設用地入市試點工作，新興華安空間規劃院抽調工作專班部分人員到列入全國首批入市試點的縣進行學習，通過入市經驗介紹、實地觀摩、座談研討、請教咨詢等方式，對入市的政策、管理辦法、工作流程、入市條件、入市主體、調節金征收、收益分配、登記發證等環節有了進一步的認識，并參照澤州縣入市相關工作制度，初步制定了《武鄉縣農村集體經營性建設用地入市試點工作實施方案》和《武鄉縣農村集體經營性建設用地入市管理辦法（試行）》、《武鄉縣農村集體經營性建設用地入市收益調節金征收和使用管理辦法（試行）》、《武鄉縣農村集體經營性建設用地入市凈收益分配管理辦法（試行）》等14個相關工作制度。

02?聚焦供給端

為確定入市試點范圍及地塊，根據自然資源部對農村集體經營性建設用地入市地塊的具體要求：即為農村集體建設用地（非宅基地）、產權清晰并辦理了集體土地所有權登記，擬入市地塊需完成村莊規劃編制、有完備的集體建設用地基準地價體系。針對以上條件，武鄉縣自然資源局以第三次全國土地調查數據庫為依據，結合遙感影像，以“內業篩選+外業核實”的方式對全縣擬入市地塊進行了初步調查，并對室內篩選出的11個鄉（鎮）、86宗地農村集體建設用地逐宗地到現場進行了實地調查，基本摸清了擬入市地塊的權屬面積、現土地使用人、租賃情況等現狀。

? 03?聚焦需求端

新興華安空間規劃院項目組通過對擬通過入市方式取得土地使用權的工業、商業、旅游、娛樂、保障性租賃住房建設的主體進行社會調查，分類形成細化到用途、面積、區位、容積率等要素的“入市項目儲備庫”，并明確全縣農村集體經營性建設用地入市需求主體，做到有的放矢。

同時，參照建設項目用地報批各類保護地核查等經驗，項目組在入市主體確定入市意向后，對意向入市地塊是否涉及各類開發區、水源地、文物保護單位、公益林等方面的核查前置進行初核，盡量提前暴露問題。如發現(xian)問(wen)題(ti)，可(ke)以(yi)解(jie)決的(de)問(wen)題(ti)盡(jin)早(zao)解(jie)決，問(wen)題(ti)無法(fa)解(jie)決的(de)及時(shi)中止入市，保護農村集體的(de)利(li)益(yi)。

? 04?強化指導監督

將(jiang)入市流(liu)程中所需各項(xiang)資料內(nei)容(rong)，如四(si)議兩(liang)公開(kai)、入市申請、依法用地和依法采礦核查(cha)、入市地塊核對等內(nei)容(rong)標準化后，提(ti)供給入市主(zhu)體(ti)參考，減少入市主(zhu)體(ti)工作負擔(dan)和工作難度，提(ti)升入市工作效率。

PART.3 ?面臨困難問題

? 01?國土空間規劃編制工作相對滯后

根據試(shi)點要求，入市(shi)需以規(gui)劃(hua)(hua)(hua)作為(wei)依據，而現階段國土(tu)空(kong)間(jian)規(gui)劃(hua)(hua)(hua)推進滯后于(yu)入市(shi)試(shi)點工(gong)作，縣鄉兩級(ji)國土(tu)空(kong)間(jian)規(gui)劃(hua)(hua)(hua)尚未全部(bu)完成編(bian)制(zhi)批復，村莊規(gui)劃(hua)(hua)(hua)只有(you)部(bu)分村莊正在(zai)編(bian)制(zhi)，還未批復，且只有(you)規(gui)劃(hua)(hua)(hua)用途(tu)，地塊編(bian)制(zhi)無規(gui)劃(hua)(hua)(hua)設計條件指標，對依據規(gui)劃(hua)(hua)(hua)統籌入市(shi)規(gui)模、布局(ju)、開(kai)(kai)發強度和(he)開(kai)(kai)發時序(xu)帶來了一定困難，一定程度上(shang)制(zhi)約影響了入市(shi)進度。

? 02?宗地面積小且零散，規模效益不明顯

本(ben)輪試點入市(shi)(shi)范(fan)圍(wei)為存量(liang)集(ji)體經(jing)營性建設(she)用地，全縣大部分鄉(xiang)鎮村(cun)(cun)存量(liang)建設(she)用地規模(mo)小(xiao)，如通(tong)(tong)(tong)過整治入市(shi)(shi)，則需要通(tong)(tong)(tong)過全域土地綜合整治實(shi)現，但(dan)全域綜合整治實(shi)施成本(ben)高，絕大部分鎮村(cun)(cun)無力(li)承擔，如通(tong)(tong)(tong)過單(dan)個地塊就地入市(shi)(shi)，扣除土地取得成本(ben)、土地開發成本(ben)后凈收益很低，甚至無法覆(fu)蓋成本(ben)，導致農村(cun)(cun)集(ji)體入市(shi)(shi)意愿不高。

? 03?擬使用土地受讓人多為小微企業，入市積極性低

武鄉縣(xian)入(ru)市土(tu)地需(xu)求(qiu)以現(xian)有(you)集(ji)體經(jing)營性建設用(yong)(yong)地使用(yong)(yong)方(fang)需(xu)求(qiu)為(wei)(wei)(wei)(wei)主，但(dan)現(xian)存企業(ye)(ye)(ye)多為(wei)(wei)(wei)(wei)小微(wei)企業(ye)(ye)(ye)，目前(qian)用(yong)(yong)地方(fang)式多為(wei)(wei)(wei)(wei)按年度向村委繳納(na)租(zu)金，經(jing)濟負(fu)擔(dan)較小。而現(xian)在企業(ye)(ye)(ye)通過入(ru)市用(yong)(yong)地需(xu)繳納(na)土(tu)地出(chu)讓金、調節金等費用(yong)(yong)，且需(xu)對違(wei)法占(zhan)地行為(wei)(wei)(wei)(wei)繳納(na)罰款后方(fang)可按程序入(ru)市，需(xu)繳納(na)費用(yong)(yong)較高(gao)。故當前(qian)存在已占(zhan)地、但(dan)未辦(ban)理(li)合法用(yong)(yong)地手續的企業(ye)(ye)(ye)現(xian)無入(ru)市意愿、入(ru)市積極性不高(gao)的問題。

? 04?入市宗地設定條件嚴，符合要求的宗地數量極少

經(jing)多年城市化發展，土(tu)地(di)征收、土(tu)地(di)國有化概念深入人(ren)心，通過用(yong)(yong)地(di)報批“只轉(zhuan)不征”方式(shi)用(yong)(yong)途(tu)轉(zhuan)變為建設(she)(she)用(yong)(yong)地(di)的(de)(de)集(ji)體建設(she)(she)用(yong)(yong)地(di)極少(shao)。自2014年以(yi)來武鄉縣政府(fu)未曾受理、批準(zhun)、辦理過村集(ji)體經(jing)濟(ji)組(zu)織(zhi)興(xing)辦企業或以(yi)土(tu)地(di)使用(yong)(yong)權入股、聯營等形式(shi)占用(yong)(yong)集(ji)體建設(she)(she)用(yong)(yong)地(di)批準(zhun)手續。試點期間如只限定(ding)在現有經(jing)合(he)法“農轉(zhuan)用(yong)(yong)”的(de)(de)建設(she)(she)用(yong)(yong)地(di)的(de)(de)基礎上進(jin)行探(tan)索，符合(he)入市條(tiao)件的(de)(de)地(di)塊少(shao)之(zhi)又少(shao)，導致(zhi)試點工作推進(jin)困難。

PART.4 ?對策建議

? 01?建議城鎮開發邊界外規劃新增建設用地可以入市

2023年11月，山西省市(shi)級(ji)國土空間規(gui)劃已全(quan)部批(pi)復(fu)，縣(xian)級(ji)也(ye)(ye)已批(pi)復(fu)過半，鄉(xiang)(xiang)鎮級(ji)規(gui)劃編制(zhi)工作也(ye)(ye)在緊鑼密鼓進(jin)行中。規(gui)劃中除盤(pan)活(huo)存(cun)量集體(ti)經(jing)營(ying)性(xing)建(jian)設(she)用(yong)地，也(ye)(ye)規(gui)劃了一定規(gui)模的(de)新(xin)(xin)增(zeng)集體(ti)經(jing)營(ying)性(xing)建(jian)設(she)用(yong)地。過渡(du)期，城鎮開發(fa)邊界外除單(dan)獨選址(zhi)項目，基本未批(pi)準新(xin)(xin)增(zeng)集體(ti)建(jian)設(she)用(yong)地，一定程度影響了鄉(xiang)(xiang)村振興產業(ye)發(fa)展，建(jian)議(yi)適時(shi)允許符合規(gui)劃的(de)新(xin)(xin)增(zeng)經(jing)營(ying)性(xing)建(jian)設(she)用(yong)地入市(shi)。

? 02?建議適當放寬入市宗地的條件限制

建議是否(fou)(fou)可以(yi)在(zai)入(ru)市范圍的界定上采用較寬范圍的理(li)解（宅基地(di)(di)除外），在(zai)堅(jian)持農(nong)村建設用地(di)(di)總(zong)量不突破的前提下，無論其現狀(zhuang)用途如何，均可以(yi)納(na)入(ru)入(ru)市范圍，通(tong)過(guo)國土空間規劃(hua)(hua)、違(wei)法用地(di)(di)處置、村莊規劃(hua)(hua)和(he)全域土地(di)(di)整(zheng)治，合理(li)調整(zheng)用地(di)(di)結構布局，充分(fen)釋放(fang)集(ji)體(ti)土地(di)(di)資源(yuan)潛(qian)力，促進(jin)農(nong)村發展和(he)農(nong)民增(zeng)收。比如：針對二調為建設用地(di)(di)，但尚未取得(de)合法用地(di)(di)手續(xu)、無權屬糾紛(fen)的歷史遺留建設用地(di)(di)，對于現狀(zhuang)用途符合規劃(hua)(hua)用途的，是否(fou)(fou)可以(yi)通(tong)過(guo)集(ji)體(ti)經營性建設用地(di)(di)入(ru)市“協議出讓”完善用地(di)(di)手續(xu)。

? 03?尊重農民意愿，征收和入市村民做選擇

集(ji)(ji)體土(tu)(tu)地歸屬農(nong)(nong)村集(ji)(ji)體所(suo)有，其使用(yong)和收益(yi)關乎(hu)農(nong)(nong)村集(ji)(ji)體和村民切(qie)身利益(yi)，在確(que)定土(tu)(tu)地是通過征收后(hou)由政府出(chu)讓(rang)或集(ji)(ji)體土(tu)(tu)地直接入(ru)市的方(fang)式時(shi)，不(bu)僅(jin)需(xu)堅持(chi)節約集(ji)(ji)約用(yong)地原(yuan)則，而且需(xu)充分尊重農(nong)(nong)民意愿(yuan)(yuan)，把握好市場調控、收益(yi)調節等方(fang)面(mian)問題，防止出(chu)現違背(bei)農(nong)(nong)民意愿(yuan)(yuan)，損害農(nong)(nong)民權益(yi)的情況。