盤活農村存量(liang)集體(ti)(ti)建設(she)用地(di)具有激發(fa)鄉(xiang)村發(fa)展內(nei)生(sheng)活力(li)、緩解建設(she)與保(bao)護壓力(li)、推進土地(di)要素配置(zhi)市場化(hua)的現實(shi)意(yi)義。本文(wen)基(ji)于土地(di)要素生(sheng)產的主(zhu)(zhu)導(dao)主(zhu)(zhu)體(ti)(ti)、整治方式(shi)和(he)要素形態(tai)視(shi)角，梳理總(zong)結了市場化(hua)方式(shi)配置(zhi)下存量(liang)集體(ti)(ti)建設(she)用地(di)盤活模式(shi)與適用條(tiao)件，分析了影響(xiang)盤活的主(zhu)(zhu)要因(yin)素，提(ti)出(chu)了促進存量(liang)盤活的基(ji)本策(ce)略(lve)。

隨著鄉(xiang)(xiang)村(cun)(cun)振興戰略(lve)的(de)深入推(tui)進，鄉(xiang)(xiang)村(cun)(cun)的(de)功能(neng)價值得到不(bu)斷拓展(zhan)與發(fa)(fa)掘，鄉(xiang)(xiang)村(cun)(cun)產業(ye)發(fa)(fa)展(zhan)也呈(cheng)現(xian)出了(le)業(ye)態(tai)不(bu)斷豐富、層次不(bu)斷提(ti)升(sheng)、載(zai)體不(bu)斷增多的(de)趨勢(shi)。然(ran)而，鄉(xiang)(xiang)村(cun)(cun)全面(mian)振興尤其(qi)是(shi)一二三產業(ye)融合發(fa)(fa)展(zhan)卻面(mian)臨著土地要素供給(gei)的(de)“增存”結(jie)構失衡和不(bu)充分。與此同時，隨著城鎮(zhen)化的(de)快速推(tui)進，農村(cun)(cun)常住人口的(de)持續減少，鄉(xiang)(xiang)村(cun)(cun)地區村(cun)(cun)莊(zhuang)分化演化加劇(ju)，村(cun)(cun)莊(zhuang)空心化日益凸(tu)顯，大(da)量宅基(ji)地和房屋處于閑置(zhi)狀態(tai)。

如何盤活“沉睡”中的農村土地資源，激發鄉村發展新動能，是鄉村全面振興和自然資源管理面臨的新課題新任務。為此，近幾年中央出臺的多個文件都提出了運用市場機制盤活存量土地和低效用地的要求。然而，存量集體建設用地盤活是一項涉及潛力調查、規劃統籌、土地整治、配置使用與權益協調的復雜系統工程。在推進土地要素市場化配置、保障鄉村振興用地導向下，需要以更大力度激發市場活力和社會創造力，推動政策集成與機制創新，以豐富的盤活模式實現存量土地的順暢流動、高效配置與合理利用，滿足不同市場主體的用地需求。

“全面實施鄉村振興戰略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅”，必須以更有力的舉措、匯聚更強大的力量，全面激發鄉村各類主體、要素和市場的活力。毫無疑問，農村存量建設用地作為鄉村振興最重要的空間載體和不可或缺的支撐要素，蘊藏著豐富的資源潛力與巨大的資產價值。以集體經營性建設用地入市為契機，發揮存量盤活的支點作用，變“沉睡”的資源為“活化”的資本，不僅能夠吸引城市資金、技術、人才到鄉村發展新產業新業態，推動鄉村產業轉型升級與空間優化重組，而且還能夠拓寬農民收入來源，改善農村人居環境，因此，盤活存量集體建設用地必將成為激發鄉村發展內生活力的重要著力點。

破解長期存在的建設用地保障與耕地保護兩難的困境，既要全面樹立節約集約用地意識，又要在盤活存量上下真功夫。順應村莊發展規律和演變趨勢，遵循人地協調原則，按照集聚提升、城鄉融合、搬遷撤并和特色保護等不同類型的村莊規劃，選擇合適的盤活模式，優先將相對集中連片的退出宅基地復墾，補充為耕地，騰退節余的建設用地，采取靈活供地方式，用于鄉村產業發展和民生建設，不僅可以少占甚至不占耕地，而且還可以促進耕地占補平衡。由此可見，存量盤活具有保護耕地和保障用地的雙重功效，理應作為未來緩解建設與保護壓力的突破點。

土地要素在城鄉之間流通不順暢的狀況不僅難以適應和引發有效需求，促進土地要素向更高水平的供需動態平衡，反而在一定程度上成為了國有建設用地供需緊張和農村建設用地利用低效的誘因。推進土地要素市場化配置是促進發展方式綠色轉型的必然要求，也是支持鄉村振興的重要之舉。而盤活農村存量建設用地旨在全面提高農村建設用地節約集約利用水平和配置效率，兩者的內涵與目標高度契合。因此，讓農村的存量土地“活”起來，分散的要素聚起來，在更多的市場主體間、在更寬的范圍內、在更廣的用途中進行市場交易，促進土地要素向新產業新業態流動和優質高效區域聚集，無疑是推進市場化配置土地要素的內在要求和適宜切入點。

農村存量集(ji)體(ti)(ti)建設用地盤活(huo)的政策性強，前期投入(ru)資金(jin)量大，需要了(le)解多源市(shi)場信息，熟(shu)悉(xi)地情民意。結合存量盤活(huo)的各類需求和不同(tong)盤活(huo)主體(ti)(ti)的自身優勢，主要有三類主體(ti)(ti)主導(dao)存量集(ji)體(ti)(ti)建設用地盤活(huo)利用。

2.1.1? 村集體經濟組織主導

村集(ji)(ji)體(ti)(ti)經濟組織作(zuo)為(wei)(wei)集(ji)(ji)體(ti)(ti)土地所有權主(zhu)(zhu)體(ti)(ti)，其主(zhu)(zhu)導(dao)(dao)盤活的方(fang)式主(zhu)(zhu)要(yao)有兩種：一是(shi)村集(ji)(ji)體(ti)(ti)主(zhu)(zhu)要(yao)發(fa)揮(hui)服務和監督(du)作(zuo)用(yong)。農民在村集(ji)(ji)體(ti)(ti)的組織、引(yin)導(dao)(dao)和同意下，可依法與工商資本主(zhu)(zhu)體(ti)(ti)簽訂租賃協議，進行閑置(zhi)宅(zhai)基地和閑置(zhi)住(zhu)宅(zhai)盤活利用(yong)。二是(shi)村集(ji)(ji)體(ti)(ti)經濟組織作(zuo)為(wei)(wei)經營主(zhu)(zhu)體(ti)(ti)，以組建開(kai)發(fa)公(gong)司或(huo)引(yin)進投資主(zhu)(zhu)體(ti)(ti)合(he)作(zuo)發(fa)展產業項目為(wei)(wei)載體(ti)(ti)，對本村閑置(zhi)宅(zhai)基地和閑置(zhi)住(zhu)宅(zhai)進行集(ji)(ji)中整合(he)，統一開(kai)發(fa)利用(yong)。

由于整治存量土地需要大量的資金投入，興辦產業也需要引入資本、技術、人才等外部要素，單個農戶難以完成，因而客觀上要求具有所有權主體身份優勢的村集體承擔起統一盤活工作。村集體主導的盤活模式，有利于實現集體經濟從空殼薄弱到實體壯大的轉變，真正在經濟上體現落實集體土地所有權的根本要求。對農民來說，既可以減少因政策理解不到位和信息掌握不對稱可能導致的失敗、糾紛，又能夠作為股東分享到改革發展成果。但一些地方的“三塊地”改革試點表明，村集體主導模式一般適用于具有區位優勢、產業基礎和治理能力的城中村、城郊結合村。

2.1.2? 政府土地收儲機構主導

政府設(she)立的(de)土(tu)地收購(gou)儲(chu)備機(ji)構依據國土(tu)空(kong)間規劃(hua)，以各種有(you)償方(fang)式將閑置、低效或符合收儲(chu)條件的(de)存量(liang)集體建設(she)用地納入(ru)土(tu)地儲(chu)備庫，然(ran)后按照(zhao)土(tu)地利(li)用年度(du)計劃(hua)和(he)市(shi)(shi)場(chang)需求有(you)序(xu)實施農村建設(she)用地整理(li)并通過公開(kai)市(shi)(shi)場(chang)釋放，以滿足各類市(shi)(shi)場(chang)主體的(de)用地需要。

基于政府擁有的土地配置權、信息完全性和資金可靠性的專業機構主導盤活模式，有利于把控入市規模節奏，提高盤活效率，維護市場秩序，增強農民自愿退出宅基地的安全感，也有利于推動城市資金、產業與鄉村土地要素的精準對接、有機融合。優化空間布局和用途結構，著力解決新型城鎮化工業化的建設用地供需矛盾，推動高質發展，是政府主導盤活的主要驅動力。

2.1.3? 社會資本主體參與主導

社會資本參與存量盤活已成為激發鄉村發展活力的重要引擎。其參與方式主要有兩種：一是以獲取騰退建設用地指標和補充耕地指標交易收益為主，實施舊村莊復墾和宜耕后備資源開發；二是實施土地綜合整治+產業發展。一方面，社會資本主體利用自身的技術、人才、信息、資金等綜合優勢，通過發掘鄉村自然景觀、傳統文化、特色農產品等多元價值，培育具有市場競爭力的現代新型農業、新業態等新的經濟增長點，形成一二三產業融合發展新格局。另一方面，將整治歸并的農用地用于規模化經營，將盤活騰退的建設用地優先用于產業發展，節余的建設用地指標進入公開市場流轉獲得收益。但社會資本投入的痛點是能否獲得穩定、可持續的收益。因此，明晰產權、營造穩定的制度環境是增強社會資本參與信心、降低社會資本投入風險的關鍵前提。

土(tu)(tu)地(di)整(zheng)治(zhi)作為盤活存量的手(shou)段(duan)，起著(zhu)改善土(tu)(tu)地(di)使用(yong)條件(jian)、擴大用(yong)地(di)供給規模(mo)，豐富用(yong)地(di)保(bao)障模(mo)式的作用(yong)。

2.2.1? 全域土地綜合整治——整體盤活

實(shi)施(shi)以市（縣(xian)）、鄉（鎮(zhen)）、村或功能區等為單元(yuan)的(de)全(quan)域土地(di)(di)綜合整(zheng)治，旨在通過(guo)“三生”空間格(ge)局的(de)整(zheng)體(ti)優(you)化，在耕(geng)地(di)(di)不(bu)減少、建(jian)設(she)用地(di)(di)不(bu)增加(jia)的(de)前提下(xia)，實(shi)現(xian)人口集(ji)(ji)中、產業集(ji)(ji)聚(ju)、用地(di)(di)集(ji)(ji)約(yue)，最(zui)大(da)限度地(di)(di)挖(wa)掘存量(liang)建(jian)設(she)用地(di)(di)潛力。

從土地整治資金內生平衡角度考慮，此種模式一般以整治區內具有較大存量潛力的空心村、撤并村為對象。由于人口集聚涉及面大，可能存在農民跨行政村“異地”安置而觸及復雜的土地權益調整，觸碰耕地紅線，因而需要盡力規避三類風險：一是違背全域土地綜合整治政策初衷，以優化布局之名行調整永久基本農田之實；二是不充分尊重農民意愿，盲目大拆大建，超強度開發集中安置房，農民被迫上高樓；三是不經科學評估，不量力而行，形成政府隱形債務或半拉子工程。因此，實施全域土地綜合整治應做好可行性評估，因地制宜，突出重點。實行民主決策，共同締造，注重實效。各地的試點表明，全域土地綜合整治更適宜于政府主導和資源稟賦、經濟條件好的地區。

2.2.2? 閑散資源集中整治——重點盤活

針對(dui)零星(xing)、分(fen)散的(de)(de)(de)閑置宅(zhai)基地和(he)閑置住宅(zhai)資(zi)源(yuan)(yuan)較多，而又(you)不適(shi)宜(yi)或(huo)沒有(you)條件實(shi)施(shi)全域整治的(de)(de)(de)村莊，在尊重農民(min)意愿下(xia)，可由村集體(ti)或(huo)具備實(shi)力的(de)(de)(de)市場主體(ti)采取作價(jia)回購、統一(yi)租賃、農戶委托、股份合作等多種有(you)償方式，將(jiang)分(fen)散資(zi)源(yuan)(yuan)集中整合后，因地施(shi)策(ce)，重點盤(pan)活。分(fen)散閑置村莊用(yong)(yong)地的(de)(de)(de)整合復墾，具有(you)規模小，實(shi)施(shi)周期短的(de)(de)(de)特(te)點，適(shi)宜(yi)于依托本地資(zi)源(yuan)(yuan)就地創業，發展農產品加工、儲藏、電商(shang)、農旅民(min)宿(su)等，或(huo)直接復墾復綠，將(jiang)騰退的(de)(de)(de)建設(she)用(yong)(yong)地和(he)復墾的(de)(de)(de)耕(geng)地指標進行交(jiao)易，增加集體(ti)和(he)農民(min)收入。

 

 

以(yi)市場化(hua)方(fang)式配置土(tu)(tu)地要(yao)素(su)，旨(zhi)在適應不同(tong)土(tu)(tu)地使用者對空(kong)間區位(wei)、要(yao)素(su)形(xing)態(tai)、利用方(fang)式的不同(tong)需求。土(tu)(tu)地要(yao)素(su)形(xing)態(tai)包括宗地和指標兩種類型。

2.3.1? 宗地直接利用

存量建(jian)(jian)設用(yong)(yong)地(di)經(jing)整(zheng)理后，具備(bei)開發建(jian)(jian)設等(deng)基本條件的(de)(de)(de)，可(ke)以(yi)宗地(di)形(xing)態供給就地(di)直接利用(yong)(yong)。一般(ban)包括三種情形(xing)：一是重新分(fen)配給具有(you)(you)資(zi)格權的(de)(de)(de)農(nong)戶建(jian)(jian)房，或用(yong)(yong)于(yu)建(jian)(jian)設農(nong)民住宅小區(qu)，保(bao)(bao)障“戶有(you)(you)所居”；二是用(yong)(yong)于(yu)村(cun)集(ji)體興辦企業(ye)，或以(yi)土(tu)地(di)使用(yong)(yong)權入(ru)(ru)股、聯營(ying)等(deng)形(xing)式與其(qi)他單位(wei)、個人(ren)共同舉辦企業(ye)，保(bao)(bao)障農(nong)民長遠利益；三是通過國土(tu)空間規(gui)劃(hua)(hua)改變(bian)為(wei)工業(ye)、商業(ye)等(deng)經(jing)營(ying)性(xing)用(yong)(yong)途，經(jing)公開有(you)(you)形(xing)土(tu)地(di)市場以(yi)有(you)(you)償方式供給市場主體使用(yong)(yong)，即集(ji)體經(jing)營(ying)性(xing)建(jian)(jian)設用(yong)(yong)地(di)入(ru)(ru)市。但入(ru)(ru)市受(shou)規(gui)劃(hua)(hua)總(zong)量與年度用(yong)(yong)地(di)計劃(hua)(hua)控制(zhi)，因(yin)此，這對正在(zai)編制(zhi)的(de)(de)(de)國土(tu)空間規(gui)劃(hua)(hua)提出了(le)較高的(de)(de)(de)預見性(xing)要求，既不能因(yin)為(wei)規(gui)劃(hua)(hua)依據缺失而影響常態化的(de)(de)(de)盤活利用(yong)(yong)，也不能為(wei)了(le)盤活而不考慮規(gui)模控制(zhi)或頻繁調整(zheng)規(gui)劃(hua)(hua)，造(zao)成市場失序與農(nong)民利益受(shou)損(sun)。

2.3.2? 節余指標掛鉤

節(jie)余指(zhi)標掛鉤(gou)是(shi)指(zhi)通過(guo)建設用(yong)地整理，在(zai)優先滿足農民(min)新增(zeng)宅(zhai)基(ji)地需求、村(cun)莊建設和(he)產(chan)業(ye)發展后形(xing)成的節(jie)余建設用(yong)地指(zhi)標進(jin)入(ru)土地市場，土地使(shi)用(yong)者(zhe)通過(guo)購買建設用(yong)地指(zhi)標，并(bing)按照規定程(cheng)序在(zai)產(chan)業(ye)園區或其他符(fu)合(he)條(tiao)件的建設區域(yu)進(jin)行指(zhi)標落地。

指標掛鉤異地利用是土地要素配置方式的創新，主要有城鄉建設用地增減掛鉤和基于城鄉建設用地增減掛鉤政策衍生的“村村增減掛鉤”兩種類型。兩者都是在經各方協調一致，采取布局與結構優化調整，滿足“復墾區”和“指標落地區”范圍內耕地不減少、建設用地不增加前提下的空間置換盤活方式。但“村村掛鉤”的“指標落地區”一般規劃布局在城鎮開發邊界之外的鄉村建設區，且不改變土地集體所有性質，按照政策要求仍存在辦理農用地轉用的可能與必要。“村村掛鉤”蘊含著積極的政策創新價值，有利于激發相對落后鄉村的要素活力，促進充分發展。

基(ji)于(yu)土地要素生產(chan)過(guo)程(cheng)的存量集(ji)(ji)體建設(she)用地盤活模(mo)式集(ji)(ji)成

 

 

宅(zhai)基(ji)地(di)作為存量集體(ti)建設(she)用地(di)盤活(huo)的(de)(de)(de)重(zhong)點(dian)，其歷史(shi)經緯復雜，無疑也是盤活(huo)的(de)(de)(de)難點(dian)。首先，農民普遍具有(you)(you)深(shen)厚的(de)(de)(de)鄉土情結。受傳統(tong)文化(hua)(hua)的(de)(de)(de)深(shen)刻影響，覺得“祖宅(zhai)”是祖輩的(de)(de)(de)歷史(shi)印記，寧可讓(rang)其閑置荒蕪，也要把“根”留住(zhu)。同時，受制(zhi)于就業(ye)技(ji)能(neng)、戶籍(ji)制(zhi)度等，大(da)(da)多(duo)中(zhong)生代(dai)以上的(de)(de)(de)進城(cheng)務工農民，缺少在(zai)城(cheng)市(shi)可持(chi)續生計能(neng)力和(he)對城(cheng)市(shi)的(de)(de)(de)歸屬感(gan)，仍將老家的(de)(de)(de)宅(zhai)基(ji)地(di)和(he)房屋視為最后的(de)(de)(de)退路(lu)和(he)保障，不愿退出(chu)或轉讓(rang)。其次，在(zai)快速城(cheng)鎮化(hua)(hua)過程(cheng)中(zhong)，宅(zhai)基(ji)地(di)逐漸顯現(xian)的(de)(de)(de)經濟(ji)功(gong)能(neng)與價(jia)值(zhi)并沒有(you)(you)引起足夠重(zhong)視，以至于宅(zhai)基(ji)地(di)退出(chu)補償不足以充分體(ti)現(xian)與城(cheng)市(shi)住(zhu)宅(zhai)用地(di)的(de)(de)(de)同等功(gong)能(neng)價(jia)值(zhi)，導致大(da)(da)多(duo)數城(cheng)鄉“兩棲”農民退出(chu)宅(zhai)基(ji)地(di)的(de)(de)(de)意愿不強。最后，宅(zhai)基(ji)地(di)不能(neng)在(zai)城(cheng)鄉居民之間合理流轉的(de)(de)(de)法律束縛(fu)，造成(cheng)農村(cun)宅(zhai)基(ji)地(di)退出(chu)的(de)(de)(de)承(cheng)接空間狹窄。

 

 

農(nong)(nong)村(cun)新產業(ye)新業(ye)態的(de)(de)(de)(de)(de)(de)蓬勃發展(zhan)、法律的(de)(de)(de)(de)(de)(de)修訂、政策(ce)(ce)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)出臺為(wei)(wei)存量盤(pan)(pan)活(huo)創(chuang)造了(le)條(tiao)件、提供了(le)依(yi)據，但(dan)配套(tao)制度建(jian)(jian)設的(de)(de)(de)(de)(de)(de)相對(dui)滯后(hou)也成為(wei)(wei)了(le)盤(pan)(pan)活(huo)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)一大(da)制約。這從2015年開展(zhan)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)“三塊地(di)(di)”改(gai)革試點中，宅(zhai)(zhai)基地(di)(di)改(gai)革步伐緩慢可(ke)以窺見一斑。首先，農(nong)(nong)民只享有(you)宅(zhai)(zhai)基地(di)(di)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)占有(you)與(yu)使(shi)用(yong)(yong)(yong)權，處置權和收益權的(de)(de)(de)(de)(de)(de)缺失成為(wei)(wei)了(le)盤(pan)(pan)活(huo)農(nong)(nong)村(cun)宅(zhai)(zhai)基地(di)(di)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)權能結構缺陷。其次，農(nong)(nong)村(cun)閑置、低(di)效建(jian)(jian)設用(yong)(yong)(yong)地(di)(di)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)含義并不清晰，宅(zhai)(zhai)基地(di)(di)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)價值評估(gu)、退出方式(shi)與(yu)程序(xu)，以及(ji)閑置低(di)效、一戶多(duo)宅(zhai)(zhai)、超(chao)占超(chao)建(jian)(jian)等(deng)處置問題，也因(yin)具體(ti)(ti)情況的(de)(de)(de)(de)(de)(de)千差萬別(bie)而(er)尚無明(ming)確(que)統一的(de)(de)(de)(de)(de)(de)政策(ce)(ce)規定(ding)。第三，農(nong)(nong)村(cun)集體(ti)(ti)經營(ying)性建(jian)(jian)設用(yong)(yong)(yong)地(di)(di)入(ru)(ru)市(shi)條(tiao)件嚴苛，程序(xu)繁多(duo)，如(ru)何實現(xian)“同權同價”亟需具有(you)法定(ding)效力的(de)(de)(de)(de)(de)(de)入(ru)(ru)市(shi)管理辦(ban)法來指引和建(jian)(jian)立適應農(nong)(nong)村(cun)存量盤(pan)(pan)活(huo)方式(shi)多(duo)樣的(de)(de)(de)(de)(de)(de)公開交易平臺。總之(zhi)，創(chuang)新存量集體(ti)(ti)建(jian)(jian)設用(yong)(yong)(yong)地(di)(di)盤(pan)(pan)活(huo)的(de)(de)(de)(de)(de)(de)長效機制已(yi)是勢在必行。

 

 

用(yong)途(tu)(tu)管制、符(fu)合(he)規(gui)劃(hua)(hua)(hua)是存(cun)量用(yong)地盤(pan)活的(de)法定要(yao)求。在新的(de)國(guo)土空間規(gui)劃(hua)(hua)(hua)施行前，仍在使用(yong)的(de)原有(you)各(ge)類(lei)規(gui)劃(hua)(hua)(hua)，都將重(zhong)點放在了(le)(le)增量的(de)使用(yong)安排上(shang)，對存(cun)量的(de)盤(pan)活利(li)用(yong)，一(yi)般(ban)只提出了(le)(le)節約(yue)集約(yue)利(li)用(yong)的(de)原則性要(yao)求和(he)難以考核的(de)控制指(zhi)標，致使在實際需要(yao)盤(pan)活利(li)用(yong)時(shi)缺失規(gui)劃(hua)(hua)(hua)依據(ju)。當前國(guo)土空間規(gui)劃(hua)(hua)(hua)正壓茬推(tui)進到鄉村規(gui)劃(hua)(hua)(hua)階段，如何統籌安排存(cun)量盤(pan)活規(gui)模、用(yong)途(tu)(tu)和(he)布局，是存(cun)量優先理念下(xia)規(gui)劃(hua)(hua)(hua)編制不(bu)可忽視又不(bu)可或缺的(de)內容。同時(shi)，作為市(shi)場化(hua)盤(pan)活的(de)先決條件，農村房地一(yi)體化(hua)確權(quan)登記、城鄉統一(yi)地價體系(xi)構建(jian)等基礎工(gong)(gong)作跟不(bu)上(shang)，也在很大程度上(shang)影響了(le)(le)盤(pan)活工(gong)(gong)作的(de)有(you)效推(tui)進。

 

傳統的(de)農村存量建設(she)(she)用地(di)(di)的(de)盤活(huo)利(li)用基本(ben)上依托“城鄉(xiang)建設(she)(she)用地(di)(di)增減掛鉤(gou)”政策平(ping)臺，土地(di)(di)整(zheng)治(zhi)節(jie)余(yu)建設(she)(she)用地(di)(di)指標(biao)(biao)都是(shi)按規劃(hua)計(ji)劃(hua)調整(zheng)到城鎮使用。鄉(xiang)村建設(she)(she)用地(di)(di)由于實施(shi)增減掛鉤(gou)受到“周轉指標(biao)(biao)”、“建新區(qu)(qu)(qu)”與“復墾(ken)區(qu)(qu)(qu)”、以(yi)(yi)及土地(di)(di)整(zheng)治(zhi)資(zi)金籌(chou)措、實施(shi)周期長等制約，盤活(huo)面窄量少(shao)。而全域土地(di)(di)綜(zong)合整(zheng)治(zhi)尚處于試點(dian)階段，當前(qian)并不具有(you)普適性。事實上，農村閑置宅基地(di)(di)和住宅面廣(guang)量大(da)，區(qu)(qu)(qu)域發展基礎和條件各異，客觀(guan)上需要探索創新因地(di)(di)制宜、靈活(huo)多樣的(de)盤活(huo)利(li)用方式與機制，以(yi)(yi)打通存量資(zi)源變活(huo)化資(zi)產的(de)渠(qu)道。

 

 

 

以市場化方式盤活農村存量土地，涉及到多(duo)元(yuan)主體之間(jian)錯綜復雜的利益(yi)分配關系，勢必要(yao)求明晰產權(quan)主體，界定(ding)權(quan)能范圍，完善產權(quan)運營體系。

首先，需要進(jin)一步明晰集體土(tu)地(di)(di)(di)(di)(di)所有(you)(you)權(quan)權(quan)能及(ji)其主(zhu)體；二是(shi)進(jin)一步劃清(qing)已(yi)經(jing)(jing)分別(bie)屬(shu)于(yu)(yu)村內兩(liang)個(ge)以上農民集體所有(you)(you)的(de)土(tu)地(di)(di)(di)(di)(di)權(quan)屬(shu)界線；三是(shi)明確(que)宅基(ji)地(di)(di)(di)(di)(di)的(de)處(chu)置與收益核心權(quan)能。法律賦予了(le)農村集體經(jing)(jing)營(ying)性建設(she)用地(di)(di)(di)(di)(di)與國有(you)(you)建設(she)用地(di)(di)(di)(di)(di)平(ping)等的(de)地(di)(di)(di)(di)(di)位和相同的(de)權(quan)能，但宅基(ji)地(di)(di)(di)(di)(di)不(bu)屬(shu)于(yu)(yu)經(jing)(jing)營(ying)性建設(she)用地(di)(di)(di)(di)(di)，對于(yu)(yu)沒有(you)(you)納入規劃確(que)定為(wei)經(jing)(jing)營(ying)性用地(di)(di)(di)(di)(di)的(de)村集體和農戶顯然有(you)(you)失公平(ping)，也不(bu)利于(yu)(yu)發揮村集體的(de)主(zhu)導作用和宅基(ji)地(di)(di)(di)(di)(di)的(de)自愿退出。

其次，需(xu)要盡快建(jian)立實現“同權同價”、適應農村(cun)存量土(tu)地(di)(di)盤活需(xu)要的(de)宗地(di)(di)交(jiao)(jiao)(jiao)易、指標交(jiao)(jiao)(jiao)易、地(di)(di)票交(jiao)(jiao)(jiao)易、資產置換、貨幣置換等多種方式的(de)農村(cun)產權流(liu)轉市場體系和平臺(tai)。同時，應簡化市場準入、優(you)化登記備案(an)等手續。

第三，需(xu)要進一(yi)步推動存量盤活制度(du)的(de)系統化(hua)(hua)建設(she)，夯實市(shi)場化(hua)(hua)配(pei)置基(ji)礎(chu)。如(ru)加快完成(cheng)依法(fa)保障權益(yi)的(de)房(fang)地(di)一(yi)體(ti)化(hua)(hua)確權登記，制定(ding)農村閑置、低效(xiao)用(yong)地(di)評價認定(ding)標(biao)準和促進自愿有償退出的(de)稅費(fei)制度(du)，出臺統一(yi)的(de)集體(ti)經營性建設(she)用(yong)地(di)入(ru)市(shi)指導辦(ban)法(fa)，制定(ding)城(cheng)鄉基(ji)準地(di)價、標(biao)定(ding)地(di)價發布制度(du)，形成(cheng)與市(shi)場價格(ge)掛鉤動態調整(zheng)機制。

 

 

 

以(yi)(yi)國(guo)土(tu)空間規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃為引(yin)領(ling)盤(pan)活存量(liang)建設(she)(she)用(yong)(yong)(yong)(yong)(yong)地(di)(di)(di)，旨在立(li)足全局平衡好存量(liang)資(zi)源利(li)用(yong)(yong)(yong)(yong)(yong)與(yu)經(jing)濟發(fa)展、城(cheng)鄉建設(she)(she)、耕地(di)(di)(di)保護等的(de)(de)(de)關(guan)系(xi)，形成城(cheng)鎮化進程與(yu)鄉村(cun)人口轉移相協調(diao)的(de)(de)(de)城(cheng)鄉人地(di)(di)(di)關(guan)系(xi)。首先，國(guo)土(tu)空間總體規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃應(ying)統(tong)籌平衡城(cheng)鄉各類用(yong)(yong)(yong)(yong)(yong)地(di)(di)(di)需求，合理布局城(cheng)鄉建設(she)(she)用(yong)(yong)(yong)(yong)(yong)地(di)(di)(di)增減掛鉤建新拆(chai)舊區(qu)，優先推進搬遷撤并類村(cun)莊、零星農居點的(de)(de)(de)集聚和(he)工礦廢棄地(di)(di)(di)、閑置(zhi)宅基地(di)(di)(di)的(de)(de)(de)復(fu)墾。把控盤(pan)活入市規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)模與(yu)節(jie)奏，規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)避市場失序。其次，鄉村(cun)詳細規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃應(ying)明確盤(pan)活地(di)(di)(di)塊的(de)(de)(de)位(wei)置(zhi)、使用(yong)(yong)(yong)(yong)(yong)性(xing)質、開(kai)發(fa)強(qiang)度和(he)建設(she)(she)管控要求，降低(di)空間負外(wai)部性(xing)。第三，應(ying)賦予地(di)(di)(di)方政府更大、更靈活的(de)(de)(de)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃管理事權(quan)，以(yi)(yi)保障(zhang)權(quan)益實(shi)現的(de)(de)(de)公正性(xing)、應(ying)對市場需求的(de)(de)(de)不確定性(xing)。如，對集體和(he)農民個人自主開(kai)發(fa)盤(pan)活利(li)用(yong)(yong)(yong)(yong)(yong)的(de)(de)(de)可(ke)以(yi)(yi)放寬(kuan)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃管控條(tiao)件，鼓(gu)勵復(fu)合利(li)用(yong)(yong)(yong)(yong)(yong)。盤(pan)活地(di)(di)(di)塊形狀(zhuang)不規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)整、不適宜直(zhi)接利(li)用(yong)(yong)(yong)(yong)(yong)的(de)(de)(de)，允許調(diao)整地(di)(di)(di)塊位(wei)置(zhi)、形態(tai)并按照(zhao)新的(de)(de)(de)規(gui)(gui)(gui)(gui)(gui)劃紅線就地(di)(di)(di)利(li)用(yong)(yong)(yong)(yong)(yong)。對低(di)效用(yong)(yong)(yong)(yong)(yong)地(di)(di)(di)改(gai)造項目(mu)周邊涉及的(de)(de)(de)零星邊角(jiao)地(di)(di)(di)、夾心地(di)(di)(di)、插花地(di)(di)(di)等非建設(she)(she)用(yong)(yong)(yong)(yong)(yong)地(di)(di)(di)可(ke)以(yi)(yi)納入整治范圍并作為經(jing)營性(xing)建設(she)(she)用(yong)(yong)(yong)(yong)(yong)地(di)(di)(di)入市，以(yi)(yi)提高土(tu)地(di)(di)(di)綜(zong)合使用(yong)(yong)(yong)(yong)(yong)效益。

 

 

 

由于(yu)宅(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)的(de)特殊性，推動以宅(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)“三權”分置(zhi)(zhi)(zhi)為重點的(de)市(shi)場(chang)化(hua)方(fang)(fang)(fang)式(shi)(shi)(shi)盤(pan)活(huo)(huo)，應重點從流(liu)(liu)轉范(fan)圍、承(cheng)(cheng)接主體(ti)(ti)、用(yong)(yong)(yong)途復合(he)、混合(he)開發、流(liu)(liu)轉方(fang)(fang)(fang)式(shi)(shi)(shi)和使(shi)用(yong)(yong)(yong)條件(jian)等(deng)方(fang)(fang)(fang)面(mian)放活(huo)(huo)宅(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)使(shi)用(yong)(yong)(yong)權，激發宅(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)的(de)財(cai)產功(gong)能(neng)，豐富宅(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)經濟價值的(de)實現路徑(jing)。為此，應積極培育盤(pan)活(huo)(huo)利(li)用(yong)(yong)(yong)主體(ti)(ti)，推動形成(cheng)集(ji)體(ti)(ti)經濟組織、農(nong)民(min)、政府專業機(ji)構和企業等(deng)多(duo)方(fang)(fang)(fang)參與、合(he)作共贏的(de)盤(pan)活(huo)(huo)主體(ti)(ti)多(duo)樣(yang)化(hua)。探索通(tong)過房(fang)(fang)票置(zhi)(zhi)(zhi)換、貨幣置(zhi)(zhi)(zhi)換等(deng)方(fang)(fang)(fang)式(shi)(shi)(shi)，支(zhi)持(chi)和引(yin)導(dao)進城(cheng)落戶農(nong)民(min)以及通(tong)過繼承(cheng)(cheng)獲得(de)住(zhu)宅(zhai)房(fang)(fang)屋所有(you)權的(de)非集(ji)體(ti)(ti)經濟組織成(cheng)員自愿(yuan)有(you)償退出閑置(zhi)(zhi)(zhi)宅(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)、轉讓閑置(zhi)(zhi)(zhi)住(zhu)宅(zhai)。同(tong)(tong)時，有(you)條件(jian)的(de)放寬轉讓承(cheng)(cheng)接主體(ti)(ti)范(fan)圍，滿足城(cheng)市(shi)居民(min)體(ti)(ti)驗鄉村田園生(sheng)活(huo)(huo)的(de)需求。探索引(yin)導(dao)返鄉下鄉創(chuang)業人(ren)員與農(nong)民(min)合(he)作打造民(min)宿康(kang)養、農(nong)耕文化(hua)體(ti)(ti)驗、電商等(deng)，形成(cheng)盤(pan)活(huo)(huo)利(li)用(yong)(yong)(yong)方(fang)(fang)(fang)式(shi)(shi)(shi)多(duo)樣(yang)化(hua)。應正(zheng)視(shi)宅(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)盤(pan)活(huo)(huo)的(de)現實困(kun)難，選擇不(bu)同(tong)(tong)發展(zhan)水平、不(bu)同(tong)(tong)資源稟(bing)賦(fu)的(de)地(di)(di)(di)區開展(zhan)宅(zhai)基(ji)地(di)(di)(di)有(you)償自愿(yuan)退出與城(cheng)鄉低效(xiao)用(yong)(yong)(yong)地(di)(di)(di)一(yi)體(ti)(ti)化(hua)盤(pan)活(huo)(huo)利(li)用(yong)(yong)(yong)相結合(he)的(de)試點，探索形成(cheng)具有(you)代表性、典型性、可(ke)復制的(de)市(shi)場(chang)化(hua)盤(pan)活(huo)(huo)模式(shi)(shi)(shi)。

 

 

 

自(zi)2019年(nian)自(zi)然資(zi)(zi)(zi)源(yuan)部(bu)(bu)在全國部(bu)(bu)署開(kai)(kai)展(zhan)(zhan)試點(dian)以(yi)來，全域(yu)土(tu)(tu)地(di)(di)綜(zong)合(he)(he)整治已初步(bu)顯(xian)示出了促進土(tu)(tu)地(di)(di)資(zi)(zi)(zi)源(yuan)優化(hua)配(pei)置、增(zeng)強土(tu)(tu)地(di)(di)要素(su)保障(zhang)能力、增(zeng)添(tian)鄉(xiang)(xiang)村(cun)(cun)發展(zhan)(zhan)活力的(de)積極作用(yong)(yong)，已成為(wei)盤活存(cun)量(liang)集體(ti)建設(she)用(yong)(yong)地(di)(di)的(de)新(xin)平臺、新(xin)模式。當(dang)前，全面推進全域(yu)土(tu)(tu)地(di)(di)綜(zong)合(he)(he)整治面臨(lin)的(de)最大難題是資(zi)(zi)(zi)金(jin)。為(wei)此(ci)，一要充分發揮(hui)全域(yu)土(tu)(tu)地(di)(di)綜(zong)合(he)(he)整治作為(wei)助(zhu)推鄉(xiang)(xiang)村(cun)(cun)振興的(de)平臺作用(yong)(yong)，有效聚(ju)集高(gao)標準農田建設(she)、安(an)全飲(yin)水(shui)、河(he)庫(ku)整治、節(jie)水(shui)灌溉、道路交通(tong)、人居(ju)環境治理等涉(she)農項目資(zi)(zi)(zi)金(jin)，合(he)(he)力推進；二(er)要鼓(gu)勵和支持社(she)會(hui)(hui)資(zi)(zi)(zi)本圍繞存(cun)量(liang)集體(ti)建設(she)用(yong)(yong)地(di)(di)盤活，開(kai)(kai)展(zhan)(zhan)“全域(yu)土(tu)(tu)地(di)(di)綜(zong)合(he)(he)整治+”，深度(du)發掘(jue)農業多種功能和鄉(xiang)(xiang)村(cun)(cun)多元價值，允許從事公益(yi)性鄉(xiang)(xiang)村(cun)(cun)生(sheng)態修復的(de)社(she)會(hui)(hui)主體(ti)利用(yong)(yong)一定(ding)比例土(tu)(tu)地(di)(di)進行相(xiang)關產業開(kai)(kai)發。總(zong)之，要通(tong)過規(gui)劃管控(kong)、產權激勵和資(zi)(zi)(zi)源(yuan)利用(yong)(yong)等支持政策的(de)組合(he)(he)運用(yong)(yong)，全面顯(xian)化(hua)存(cun)量(liang)資(zi)(zi)(zi)源(yuan)價值、鄉(xiang)(xiang)村(cun)(cun)要素(su)活力與社(she)會(hui)(hui)資(zi)(zi)(zi)本權益(yi)，增(zeng)強社(she)會(hui)(hui)資(zi)(zi)(zi)本參與存(cun)量(liang)盤活的(de)信心和力度(du)。